學(xué)習(xí)規(guī)劃建議每日問答 | 為什么要實行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出：“實行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地。”這是加強(qiáng)建設(shè)用地總量管控，倒逼土地利用方式從粗放擴(kuò)張向集約高效轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，推動高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。

第一，落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，必須統(tǒng)籌好存量和增量用地。實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，是基于我國人多地少基本國情，保障國家長遠(yuǎn)發(fā)展和根本利益的戰(zhàn)略抉擇。在推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的過程中，我國建設(shè)用地增加總體上與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相適應(yīng)，但對其必須加以嚴(yán)格約束，防止無序擴(kuò)張，擠占耕地和生態(tài)空間。近年來，通過完善閑置存量土地處置政策，大力促進(jìn)存量土地盤活，有效緩解了新增建設(shè)用地壓力。“十四五”以來，全國累計盤活閑置土地500多萬畝。《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021－2035年）》對新增建設(shè)用地總量實行從嚴(yán)管控，“十四五”、“十五五”、“十六五”時期新增建設(shè)用地控制規(guī)模逐步遞減。全面落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，必須統(tǒng)籌好存量和增量用地，加快轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用效率，以較少的資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長。

第二，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌好存量和增量用地。2024年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%。“十四五”時期城鎮(zhèn)化率年均增速較“十三五”時期平均增速有所回落，城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期。與此同時，城市發(fā)展正在從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)很大，但供需結(jié)構(gòu)錯配的問題比較突出，特別是一些城市公共服務(wù)設(shè)施用地不足。推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，必須做優(yōu)增量用地、盤活存量用地，優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)，改善交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，提升市民生活品質(zhì)。

第三，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，必須統(tǒng)籌好存量和增量用地。近年來，隨著產(chǎn)業(yè)變革、市場變化等，一些地區(qū)傳統(tǒng)企業(yè)關(guān)停退出，造成土地、廠房閑置。一些地區(qū)在改革開放早期形成的村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，城與村、廠與居混雜分布，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等迫切要求對存量用地重新進(jìn)行規(guī)劃利用。近年來，自然資源部在全國開展低效用地再開發(fā)試點，健全國土空間規(guī)劃、土地收儲、土地供應(yīng)等政策，支持試點城市實施低效用地再開發(fā)。截至2025年4月，43個試點城市累計認(rèn)定低效用地19.38萬宗、320.18萬畝，實施再開發(fā)5.05萬宗、170.47萬畝，土地利用效率效益明顯提高，特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的低效用地再開發(fā)，有力促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)煥新升級。推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，必須從區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，合理配置新增用地，著力盤活存量用地，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供空間保障。

“十五五”時期，實行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地，必須堅持嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率的導(dǎo)向，健全政策體系，大幅提高建設(shè)用地集約化利用水平。一是實施建設(shè)用地總量管控。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃剛性約束，在規(guī)劃期內(nèi)分階段嚴(yán)格控制新增建設(shè)規(guī)模，形成存量優(yōu)先利用、增量提質(zhì)增效的空間開發(fā)導(dǎo)向。二是優(yōu)化年度土地利用計劃管理。發(fā)揮國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)性作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動空間保障，堅持項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走。優(yōu)化計劃配置方式，著力提高精準(zhǔn)性，新增建設(shè)用地優(yōu)先支持重大項目，鼓勵其他項目更多使用存量用地。三是完善土地供應(yīng)模式和收儲機(jī)制。結(jié)合不同類型產(chǎn)業(yè)用地生命周期特點，推廣“彈性出讓+混合用地”等供應(yīng)模式。構(gòu)建“政府主導(dǎo)+市場化參與”收購儲備體系，在城市層面統(tǒng)籌存量和增量用地布局，平衡好各方利益關(guān)系。四是引導(dǎo)存量土地流轉(zhuǎn)和再開發(fā)。推動建設(shè)用地二級市場建設(shè)，促進(jìn)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。完善詳細(xì)規(guī)劃管控規(guī)則，推動土地用途合理轉(zhuǎn)換，健全財政金融支持政策，促進(jìn)低效用地再開發(fā)。